Unsere Generation hat Jahrzehnte des Friedens und Wohlstands genossen. Dennoch hinterlassen wir unseren Kindern hohe Schulden im Staatshaushalt, Pensionsverpflichtungen, die in den nächsten Jahrzehnten zu drastischen Beitragserhöhungen führen werden, eine marode Infrastruktur, die mit erheblichem finanziellem Aufwand saniert werden muss, und einen Planeten, der klimatisch kurz vor dem Kippen steht. Endlich erkennen wir an, dass wir gegensteuern müssen, aber wir scheuen uns vor den Kosten. Deshalb hört man inzwischen immer lautere Forderungen, die Schuldenbremse zu lockern, um wenigstens Investitionen in die Infrastruktur oder Klimaschutz über Kredit zu finanzieren. Schließlich seien dies Maßnahmen, von denen die nächsten Generationen profitieren würden.

Es ist zweifelsfrei, dass diese Maßnahmen sinnvoll sind. Aber warum sollte unsere Generation nicht selber dafür bezahlen? Das ist doch so, wie wenn wir uns das Haus unserer Kinder ausleihen, um dort eine wilde Party zu feiern, den Weinkeller plündern und die Einrichtung verwüsten. Nach langem Streit mit unseren Kindern erkennen wir an, dass wir aufräumen und neuen Wein kaufen sollten. Aber die Rechnung mögen bitte schön unsere Kinder bezahlen, weil die schließlich von der wiederhergestellten Ordnung profitieren würden.

Der wahre Gegensatz heißt nicht Schulden oder Investitionen. Er heißt Schulden oder Steuern. Die Große Koalition will den Soli abschaffen. Und progressive Politiker diskutieren über eine Aufweichung der Schuldenbremse, weil Steuersenkungen so populär sind. Steuern senken und die Infrastruktur schuldenfinanziert auf Vordermann bringen, ist jedoch keine Lösung.

Zukünftige Generationen sollen eine mindestens genauso lebenswerte Welt genießen dürfen wie die heute Generation. Das gilt für Natur und Klimas genauso wie für den Zustand unserer Krankenhäuser, Schienen oder Schulen und Universitäten. Das gilt aber auch für den Zustand unserer öffentlichen Finanzen. Finanzielle Gestaltungsmöglichkeit unserer Kinder und Enkel dürfen nicht dadurch eingeschränkt werden, dass wir ihnen unverantwortliche finanzielle Altlasten überlassen.

Staatliche Schulden sind nicht per se schlecht. Sie müssen allerdings auch bei einem normalem Zinsniveau tragfähig sein und sie sollten für sinnvolle Zwecke genutzt werden. Dazu gehören neben wohlstandsmehrenden Investitionen auch konjunkturstabilisierende Maßnahmen.

Keine der verschiedenen Schuldenregeln in Deutschland hat diese Vorgaben erfüllt, weder die sogenannte goldene Schuldenregel vergangener Jahrzehnte, als Schulden nur für Investitionen genutzt werden durften, noch die Maastrichtregel und auch nicht die heutige Schuldenbremse.

Eine Reform der Schuldenregeln ist notwendig. Sparen sollte nicht dazu führen, dass die öffentliche Infrastruktur verfällt. Schuldenbremse und Investitionen sind aber kein zwingender Gegensatz. Nachhaltige Finanzpolitik umfasst sowohl tragfähige Staatsfinanzen wie eine intakte Infrastruktur. Die Schuldenbremse sollte daher um eine verbindliche Investitionsregel ergänzt werden. Sie sollte außerdem flexibleres antizyklisches Handeln bei Konjunkturschwankungen ermöglichen.

Solange der Schuldenstand nicht deutlich unter 60% des BIP gesunken ist, sollte die Schuldenbremse aber nicht gelockert werden, um Investitionen über Kredit zu finanzieren. Momentan erscheint ein Schuldenstand von 60% als problemlos tragfähig. Derzeit zahlt der Bund 16 Milliarden Euro Zinsen. In den 2000er Jahren waren es noch knapp 40 Milliarden pro Jahr. Bei einem normalem Zinsniveau wäre man schnell wieder in dieser Größenordnung.

Oft hört man derzeit das Argument, dass der Staat investieren müsse, weil die Privatwirtschaft nicht ausreichend investiere. Es stimmt zwar, dass die Sparquote in Deutschland drastisch höher ist als die Investitionsquote. Die Differenz zwischen Ersparnissen und heimischen Investitionen zeigt sich im Exportüberschuss. Es stimmt, dass etwa 7% des BIP Überschuss der Ersparnisse über Investitionen auf Dauer nicht vernünftig sind und aus Deutschland finanzierte Kreditblasen im Ausland befeuern.

Deswegen muss aber nicht zwingend der Staat kreditfinanziert mehr investieren. Es gibt eine Vielzahl anderer Maßnahmen, um diesen Missstand zu beheben.

  • Klimaschutzpolitik: Die Umstellung auf Elektroautos und energieeffiziente Häuser erfolgt nicht per Knopfdruck. Wenn wir endlich ernst machen mit Klimaschutz, müssen sowohl die Unternehmen wie die Privathaushalte massiv investieren.
  • Interne Aufwertung: Hohe Exportüberschüsse hätten früher zu einer Aufwertung der DM geführt. Mit dem Euro ist dies nicht möglich. Eine Aufwertung lässt sich aber auch ohne Wechselkurs erzielen, indem die Löhne in Deutschland über eine gewisse Zeit schneller steigen als die Produktivität. Da Menschen mit durchschnittlichem oder geringem Einkommen nicht übermäßig sparen, wird so der Konsum und damit der Import deutlich steigen.
  • Reform der privaten Altersvorsorge: Derzeit sparen die meisten über private Lebensversicherungen, deren Zinsen immer weiter abgesunken sind. Um private Renten stabil zu halten, führen niedrige Zinsen zu höheren Ersparnissen. Ein Staatsfonds, der in Eigenkapital von Unternehmen sowie in Infrastruktur investiert, würde deutlich höhere Renditen erwirtschaften. Außerdem würden die Ersparnisse nicht mehr ins Ausland verliehen und dort zu kreditfinanzierten Blasen beitragen.
  • Steuerreform: Wenn die Steuern auf hohe Einkommen oder große Erbschaften erhöht würden und die Belastung unterdurchschnittlicher Einkommen gesenkt, würde die Sparquote sinken. Steuerfinanzierte Investitionen würden also auch den Exportüberschuss senken.

 

Hintergrund zur Schuldenbremse

Die goldene Schuldenregel hat nicht funktioniert, weil sich der Investitionsbegriff nicht sauber definieren lässt. Statistisch zählen zum Beispiel die Kosten der Bankenrettung als Investitionen. Ausgaben für Bildung, sprich Investitionen in Humankapital, gelten hingegen als Konsumausgaben. Selbst wenn man die Definition anpassen würde, trägt noch nicht jede Investition zur Wohlstandsmehrung bei. Der Bau eines Endlagers für Atommüll ist nun einmal etwas anderes als die Investition in Breitbandnetze.

Die Maastrichtregeln haben ebenfalls versagt. Die Regeln waren rein politisch gewählt, damit die Mehrzahl der EU Mitgliedsländer die Regeln erfüllen konnten. Die maximale Neuverschuldung von 3% des BIP war viel zu hoch, um die Schulden auf 60% des BIP zu stabilisieren. Selbst wenn die Zinsen nur 1% betragen und das nominale Wachstum, sprich die Summe aus Inflation und Wachstum, bei 4% läge, würde der Schuldenstand unweigerlich auf 100% des BIP ansteigen. Sollten je die Zinsen wieder auf Normalniveau ansteigen zum Beispiel lediglich auf 2,5%, würden 3% Neuverschuldung die Schulden schnell in astronomische Höhen treiben. Die Höhe der möglichen Neuverschuldung hängt also an dem nominalen Wachstum sowie dem Zinsniveau.

Am einfachsten verständlich wird die Rechnung, wenn man den Schuldenstand auf 100% des BIP stabilisieren will. Dann darf die Summe aus Neuverschuldung und Zinsen nicht höher sein als das nominale Wachstum. Wenn je die Zinsen höher werden als das nominale Wachstum, müsste man die Differenz zwischen Zinsniveau und Wachstum tilgen, um den Schuldenstand stabil zu halten. Eine starre Schuldenregel kann also in Zeiten hohen Wachstums oder niedriger Zinsen zu großzügig sein und in Zeiten niedrigen Wachstums oder hoher Zinsen zu generös. Die zulässige Höhe der Neuverschuldung muss also angepasst werden, wenn sich das Wachstum oder Zinsniveau ändert.

Auch die jetzt geltende Schuldenbremse führt nicht automatisch zu einer stabilen Schuldenquote. Sie erlaubt dem Bund eine Neuverschuldung von 0,35% des BIP. Bei dem derzeit extrem niedrigen Zinsniveau könnte sich der Staat höher verschulden, ohne dass die Schuldenquote ansteigt. Die Zinsen dürften allerdings nur bis auf knapp 2% steigen, um den Schuldenstand bei einer Neuverschuldung von 0,35% nicht anwachsen zu lassen. Sollten die Zinsen wieder auf im langfristigen Vergleich völlig normale 3% oder mehr steigen, würde auch diese auf den ersten Blick niedrig erscheinende Neuverschuldung zu einer ausufernden Schuldenquote führen.

Auch der maximale Schuldenstand hängt am Zinsniveau. Sollten die Zinsen immer so niedrig bleiben, könnten wir auch deutlich mehr als 60% des BIP Schulden finanzieren. Sollten die Zinsen aber wieder auf ein normales Niveau von vielleicht 4% steigen, sind auch 60% des BIP viel. Man muss sich nur überlegen, welche Löcher in den Haushalt gerissen würden, wenn die Zinsausgaben drei Mal so hoch wären wie heute (gleicher Schuldenstand aber Zinssatz von 3%). In Schleswig-Holstein jedenfalls wäre eine zusätzliche Milliarde Zinslast bei einem Haushalt von 13 Milliarden Euro unvorstellbar.

Die im Grunde rein mathematisch notwendige Flexibilisierung der Schuldenregel reicht aber bei weitem nicht, um eine nachhaltige Finanzpolitik zu gewährleisten. Den nachfolgenden Generationen ist nicht gedient, wenn wir ihnen zwar einen stabilen Schuldenstand aber eine marode Infrastruktur hinterlassen oder ihnen zu wenig Humankapital durch ausreichend hohe Ausgaben für Forschung und Bildung mit auf den Weg geben. Jede Schuldenregel sollte daher zwangsläufig mit einer Mindestinvestitionsquote und einem Mindestniveau an Bildungs- und Forschungsausgaben verknüpft werden. Der öffentliche Kapitalstock sollte im Verhältnis zur Wirtschaftskraft mindestens stabil bleiben. Das heißt, die Ausgaben für Investitionen müssen etwas höher sein als der Wertverlust. Das war in den letzten Jahren regelmäßig nicht der Fall. Die schwarze Null von Schäuble war also finanzpolitisch nicht nachhaltig, weil sie zu Lasten der öffentlichen Infrastruktur erkauft wurde.

Die Schuldenregel muss also dringend reformiert werden, damit endlich wieder ausreichend in Infrastruktur und Bildung investiert wird. Das heißt aber nicht, dass wir die Schuldenregeln aufweichen sollten und Investitionen aus der Schuldenregel ausnehmen sollten. Im Gegenteil: wir sollten die Schuldenregel härter machen und sie um eine Investitionsquote und um verpflichtende Bildungs-, sowie Forschungsausgaben ergänzen. Nachhaltige Finanzpolitik bedeutet stabile Schulden und eine gute Infrastruktur!

Wenn wir die Schuldenregel reformieren und eine Investitionsquote einführen, sollten wir auch noch die anderen Probleme der Schuldenbremse angehen. Dazu gehören insbesondere der Umgang mit Konjunkturschwankungen und mit Schattenhaushalten.

Eine strenge Fixierung auf ausgeglichene Haushalte ohne Rücksicht auf konjunkturelle Schwankungen ist prozyklisch. Das heißt, in guten Zeiten kann sie zu Überhitzung führen und in schlechten Zeiten zu einer Verschärfung der Arbeitslosigkeit. Zu welchen Konsequenzen prozyklische Austerität führen kann, hat die Eurokrise und die extreme Arbeitslosigkeit in Südeuropa gezeigt. Sowohl die europäische wie die deutsche Schuldenregel sehen daher eine zyklische Komponente vor. Nicht die echte Neuverschuldung wird ausgeschlossen, sondern eine um konjunkturelle Einflüsse bereinigte sogenannte strukturelle Verschuldung. In Boomzeiten muss getilgt und während einer Rezession dürfen Schulden gemacht werden.

Die Betrachtung des strukturellen Saldos ist an sich sehr gut. Allerdings hat die Berechnung der konjunkturellen Komponente gravierende Schwächen. Sie orientiert sich an der sogenannten Produktionslücke. Sie unterschätzt die Schwere einer Rezession und die Größe des Booms. Sie ist also weiterhin prozyklisch. Während eines Booms wird nicht ausreichend gespart und während einer Rezession müssen weiterhin Staatsausgaben gedrosselt werden, obwohl dies die Krise verschärft.

Leider ist es sehr schwer in Echtzeit zu messen, ob die Steuereinnahmen aufgrund konjunktureller Probleme schwanken oder ob es sich um strukturelle Probleme handelt. Viele Ökonomen schlagen daher alternativ zur Schuldenbremse eine Verstetigung der Staatsausgaben vor. Die Ausgaben sollen jedes Jahr gemäß dem sogenannten Trendwachstum ansteigen. Wenn wir zum Beispiel von 2% Inflation und langfristigem 1% Wachstum in Deutschland ausgehen, sollten die Staatsausgaben Jahr für Jahr um 3% ansteigen. Wenn die Steuereinnahmen stärker steigen, weil die Wirtschaft boomt, müssen die Überschüsse zur Schuldentilgung genutzt werden. Wenn in der Krise die Steuereinnahmen einbrechen, wird das Defizit über Schulden finanziert. Die Verstetigung der Staatsausgaben wird so zu einem automatischen Stabilisator. Auch die Privatwirtschaft kann sich in ihrer Kapazitätsplanung darauf einstellen, sprich dementsprechend investieren und Personal einstellen.

Allerdings gibt es Konjunkturkrisen, die so schwer sind, dass ein automatischer Stabilisator nicht ausreicht, um die Wirtschaft wieder in Schwung zu bringen. Verfechter steter Staatsausgaben verlassen sich in solchen Situationen auf die Geldpolitik. Die letzten Jahre haben jedoch eindrücklich gezeigt, dass auch Negativzinsen und massiver Aufkauf von Staatsanleihen nicht ausgereicht haben, um die Inflationserwartungen wieder auf das gewünschte Niveau zu heben. Stattdessen wird das Finanzsystem mit Liquidität überschwemmt, Anleger suchen verzweifelt nach Rendite, die Vermögenspreise explodieren geradezu und die Risiken einer neuen Finanzkrise steigen massiv an. Geldpolitik allein reicht also nicht zur Stabilisierung unserer Volkswirtschaft. Der Staat sollte daher die Möglichkeit haben, in Zeiten zu schwacher Nachfrage, diese über schuldenfinanzierte Ausgaben zu stimulieren und in die Schulden in Zeiten guter Nachfrage wieder zurückzuführen.

Das Risiko derartiger Stimuli ist, dass damit nicht Konjunkturkrisen bekämpft werden, sondern unverantwortliche Wahlversprechen finanziert werden und der Gestaltungsspielraum folgender Regierungen aufgrund zu hoher Schulden eingeschränkt wird. Dass dies keine rein theoretische Sorge ist, zeigt der Schuldenstand in Bundesländern wie Schleswig-Holstein, wo eine grüne Finanzministerin seit sieben Jahren zu strikter Konsolidierungspolitik gezwungen ist, weil vorherige Landesregierungen zu hemmungslos Geld ausgegeben haben.

Eine Lösung dieses Konflikts wäre eine starre Schuldenbremse oder eine starre und stete Ausgabenregel. Eine andere, in Deutschland noch nicht getestete Lösung, wäre die Übertragung der fiskalischen Konjunkturstabilisierung auf eine unabhängige Institution wie zum Beispiel die EZB. So wie die EZB unabhängig entscheidet konnte, ob sie die Zinsen senkt oder anhebt, könnte sie entscheiden, wie groß die konjunkturelle Komponente in der Schuldenbremse ist. Dann müsste sie mit ihrer Geldpolitik nicht mehr zu so extremen Maßnahmen wie Negativzinsen und Quantitative Easing greifen. Gegner einer solchen Lösung halten diese für technokratisch und undemokratisch. Das Königsrechte eines gewählten Parlaments sei es, den Haushalt aufzustellen. Dieses Argument trifft jedoch genauso auf jede Schuldenregel. Auch heute gibt es eine fixe Schuldengrenze. Mit einer Institution wie der EZB würde die Grenze deutlich flexibler, ohne Gefahr zu laufen, politisch missbraucht zu werden.

Ein weiterer Reformbedarf ist die Regelung von Schattenhaushalten. Heute dürfen Regierungen trotz Schuldenbremse Aufgaben in staatliche Unternehmen auslagern. Ein Beispiel wäre eine öffentliche Wohnungsbaugesellschaft. Derzeit gibt es vielfältige Subventionen zur Förderung des Wohnungsbaus. Anstatt Wohnungsbau über den Haushalt zu fördern, könnte der Staat eine Wohnungsbaugesellschaft gründen. Diese dürfte unbegrenzt und staatlich garantiert Kredite aufnehmen, um Wohnungen zu bauen und preiswert zu vermieten. Ein anderes Instrument zur Umgehung der Schuldenbremse sind öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP), mit denen große Investitionen finanziert werden können, ohne dass der Haushalt belastet wird. All diese Schattenhaushalte sollten ebenfalls von der Schuldenregel erfasst werden.


 

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